Avhendingsinstruksen

Norwegian

Newsletter

Published 03 March 2021
News image

Avhendingsinstruksen ble fastsatt ved kongelig resolusjon i 1997 og gir retningslinjer for hvordan salg av statlig eiendom skal gjennomføres. Instruksen inneholder blant annet retningslinjer om fullmakter, avhendelse og prisfastsetting av den statlige eiendomsmassen, og bygger på et grunnleggende prinsipp om at salg av statlig eiendom skal gi det beste økonomiske resultatet for staten. I denne artikkelen ser vi nærmere på noen av hovedprinsippene i instruksen, hvem som er bundet av denne og konsekvensene ved et eventuelt brudd. Vi stiller også spørsmål til hvorvidt instruksen er moden for oppdatering og revisjon.

Av Marit Krey Ludviksen og Geir Sand

Anvendelsesområde og forholdet til annen lovgivning

I henhold til avhendingsinstruksen punkt 1.1 gjelder denne for virksomheter som er underlagt regjeringens instruksjonsmyndighet, det vil si statens forvaltningsbedrifter. Ettersom avhendingsinstruksen bare gjelder for statens forvaltningsbedrifter, gjelder den ikke for heleide statlige selskap med kommersiell virksomhet da disse selskapene er å anse som selvstendige rettssubjekter. Heleide statlige selskaper kan derfor utlyse eiendommer i markedet på lik linje med andre kommersielle eiendomsselskap, til forskjell fra statens forvaltningsbedrifter.

Når det gjelder forholdet til annen lovgivning, fremkommer det av instruksen at denne ikke gjelder for virksomheten som utøves av fylkeslandbruksstyrene etter jordlova. Kompetansen til fylkeslandbruksstyrene er imidlertid overført til statsforvalterne, og instruksen bør derfor oppdateres i tråd med dette. Avhendingsinstruksen gjelder heller ikke ved avhending av bolig- eller fritidseiendommer hvor fester krever innløsning etter tomtefesteloven. Dersom det foreligger motstrid mellom avhendingsinstruksen og lov, følger det av alminnelige fortolkningsprinsipper at loven har forrang.

Nærmere om fullmakter, avhending og prisfastsetting for statlig eiendom

Når statlig eiendom selges i henhold til avhendingsinstruksen, er utgangspunktet at staten har fortrinnsrett til den aktuelle eiendommen dersom det foreligger et statlig behov. Før avhending finner sted, skal derfor den aktuelle institusjon forespørre departementene, den aktuelle fylkesmannen (nå statsforvalteren) og Statsbygg om det foreligger et statlig behov for den aktuelle eiendommen. Forespørselen kan bare unnlates dersom det åpenbart ikke foreligger et slikt behov. Dersom det kan dokumenteres at det foreligger et statlig behov, kan den aktuelle eiendommen ikke avhendes til andre aktører uten samtykke fra Finansdepartementet. Ved avhendingsprosessen må det også tas hensyn til særskilte forkjøpsretter for kommunene, fylkeskommunene, Statskog SF og Avinor AS, jf. Prop. 1 (2020-2021) VIII.

Før eiendommen utbys til avhending, skal det normalt innhentes verditakst. Dette gjelder imidlertid bare dersom eiendommen er bebygd, og så fremt det ikke er snakk om ubetydelige verdier. I henhold til merknadene til instruksen kan det også før salg innhentes tilstandsrapport for å avdekke eventuelle mangler, men dette er altså ikke et krav. Det kan imidlertid diskuteres hvorvidt det bør stilles strengere krav til innhenting av tilstandsrapport i lys av de kommende endringene i avhendingslova.

I henhold til de kommende endringene i avhendingslova § 3-10, skal en kjøper regnes for å kjenne til opplysninger som tydelig fremgår av en tilstandsrapport eller andre salgsdokumenter som han er gjort kjent med. Videre er departementet gitt rett til å angi hvilke krav en tilstandsrapport må tilfredsstille for å gi slik virkning. Når endringene i avhendingslova trer i kraft, får dermed tilstandsrapporter en viktigere og mer sentral rolle ved forbrukerkjøp. Tanken bak lovendringen er blant annet at boligkjøpere skal sikres bedre informasjon om boligen forut for inngivelse av bud, og at man således skal redusere omfanget av boligtvister for domstolene. De samme hensyn gjør seg gjeldene ved salg av statlig eiendom, og gode grunner taler derfor for at avhendingsinstruksen bør harmoniseres med avhendingslova når de nye reglene trer i kraft.

Når det gjelder prisfastsetting for statlig eiendom, skal avhendelsen som utgangspunkt skje til markedspris og til høyeste bud. Stortinget har anledning til å bestemme at avhendelse skal skje til underpris eller som gave dersom forslaget først forelegges for Finansdepartementet. Videre kan andre bud enn det høyeste aksepteres dersom det vil være økonomisk mer fordelaktig.

Ved overføring av eiendom mellom institusjoner innenfor statens forretningsbedrift, skal det også betales markedspris, men ved overføring mellom institusjoner utenfor statens forretningsdrift skal det ikke betales vederlag. I begge tilfeller skal den aktuelle eiendommen uansett takseres ved overføringen.

Avhending i egen regi eller gjennom eiendomsmegler

Selve avhendingen av statlig eiendom kan enten skje i institusjonens egen regi eller gjennom eiendomsmegler når dette anses som mer hensiktsmessig. Dersom eiendomsmegler benyttes, kan den fremgangsmåten som er vanlig i bransjen benyttes, men hovedhensynene i avhendingsinstruksen må likevel ivaretas.

Dersom avhendingen skjer i institusjonens egen regi, må prosedyrene i instruksens punkt 3.4 følges. Dette innebærer blant annet at avhendingen skal kunngjøres offentlig og at avhendingen skal skje basert på skriftlige bud. I henhold til instruksen skal kunngjøringen annonseres i Norsk Lysingsblad og minst i én avis som er alminnelig lest på stedet. Avhendingsinstruksen er noe utdatert på dette punkt, og vi mener at kravet til annonsering i Norsk Lysingsblad bør utgå.

I henhold til merknadene til instruksen, bør institusjonen utarbeide en salgsoppgave når avhending skjer i institusjonens egen regi. Ordlyden "bør" viser imidlertid at dette ikke er et krav. Dersom institusjonen likevel beslutter at et salgsprospekt skal utarbeides, følger det av merknadene til instruksen at det bør innhentes en panteattest for å undersøke hjemmelsforhold og heftelser. Videre at salgsoppgaven og evt. takstdokument bør forelegges den som har med eiendommen å gjøre til daglig (vaktmester e.l.) for kontroll av opplysninger og utfyllende kommentarer.

Avhendingsinstruksen oppstiller ikke ytterligere krav til innholdet i salgsoppgaven, og retningslinjene skiller seg dermed betydelig fra eiendomsmeglerloven § 6-7 hvor oppdragstaker er forpliktet til å gi kjøperen utfyllende informasjon om eiendommen. I ytterste konsekvens kan dermed en kjøper risikere å få et dårligere informasjonsgrunnlag dersom eiendommen selges i regi av institusjonen selv, og ikke gjennom eiendomsmegler. Formålet med avhendingsinstruksen er imidlertid ikke å gi utfyllende regler om statens opplysningsplikt ved eiendomstransaksjoner. Videre må den aktuelle institusjon, på lik linje med øvrige selgere, også forholde seg til opplysningsplikten slik den følger av avhendingslova, bustadoppføringslova og kjøpsloven. Vi ser derfor ikke behov for mer utfyllende regler om opplysningsplikten i avhendingsinstruksen.

Når det gjelder gjennomføring av budrunde i institusjonens egen regi, skal denne som hovedregel være åpen. Lukket budrunde kan imidlertid benyttes dersom dette anses mest hensiktsmessig. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om en lukket budrunde ivaretar formålet om å gi det beste økonomiske resultatet for staten. Videre kan lukkede budrunder være problematiske i forhold til reglene om statsstøtte, og det er dermed mye som taler for at det ikke bør være adgang til å avholde lukkede budrunder ved salg av statlig eiendom.

Moden for oppdatering?

Det foregående viser at avhendingsinstruksen oppstiller klare krav til hvordan avhendingsprosessen av statlig eiendom skal foregå, enten dette skjer ved bruk av eiendomsmegler eller i regi av institusjonen selv.

Vi mener likevel at avhendingsinstruksen er moden for oppdatering og revisjon på flere områder. Kravet til utlysning i Norsk Lysningsblad bør utgå, og instruksen bør harmoniseres med de kommende endringene i avhendingslova og regelverket om statsstøtte. Vi mener også at lukkede budrunder bør avskaffes, ettersom dette er problematisk i lys av reglene om statsstøtte, og fordi det potensielt strider med formålet om å gi det beste økonomiske resultatet for staten.

Konsekvenser ved brudd på avhendingsinstruksen

Formålet med regjeringens instruksjonsmyndighet er at overordnede myndigheter skal styre underordnende myndigheter, og et eventuelt brudd på avhendingsinstruksen vil derfor innebære et pliktbrudd for den aktuelle forvaltningsbedriften.[1] Pliktbrudd kan potensielt medføre ordensstraff for statsansatte etter statsansatteloven § 25 eller straffeansvar etter §§ 171-173, men i praksis medfører brudd på instrukser sjeldent annet enn ren kritikk og dette må også gjelde ved brudd på avhendingsinstruksen.[2]

Som hovedregel kan ikke brudd på instrukser, herunder avhendingsinstruksen, medføre ugyldighet av et vedtak.[3] Da må det i tilfelle foreligge brudd på forvaltningsrettslige saksbehandlingsregler, eksempelvis at vedtaket er truffet av et organ uten kompetanse. Erstatningsansvar kan også bli aktuelt dersom vilkårene for dette er oppfylt.[4]


[1] Eckhoff og Smith, Forvaltningsrett, 11 utgave, 2018 s. 162
[2] Eckhoff og Smith, Forvaltningsrett, 11 utgave, 2018 s. 161
[3] Eckhoff og Smith, Forvaltningsrett, 11 utgave, 2018 s. 161
[4] Eckhoff og Smith, Forvaltningsrett, 11 utgave, 2018 s. 160