Dom fra Høyesterett i Mortensrud-saken

Norwegian

Newsletter

Published 15 June 2021
News image

Høyesterett har nylig avsagt dom i den prinsipielle Mortensrud-saken mellom Selvaag (utbygger) og Staten v/Kommunal og moderniseringsdepartementet. Saken gjaldt kommunens adgang til å stille rekkefølgekrav etter plan- og bygningsloven. I dommen kommer Høyesterett ved førstvoterende på vegne flertallet med klargjørende uttalelser om forståelsen av vilkårene i plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10, herunder hvilke begrensninger lovbestemmelsen legger for kommunens adgang til å vedta slike rekkefølgebestemmelser i reguleringsplan.

Av Anja Storm-Johannessen

Ved regulering av et boligprosjekt på Mortensrud, stilte Oslo kommune rekkefølgekrav i reguleringsplan om at en del av en turvei måtte være oppgradert og opparbeidet før midlertidig brukstillatelse kunne gis for boligprosjektet. Utbygger mente rekkefølgekravet ikke hadde en tilstrekkelig saklig sammenheng med utbyggingen og påklagde derfor vedtaket til Fylkesmannen i Oslo og Akershus, nå Statsforvalteren i Oslo og Viken, som senere stadfestet kommunens vedtak. Problemstillingen for Høyesterett var hvorvidt klagevedtaket var ugyldig fordi det bygget på en uriktig forståelse av § 12-7 nr. 10 eller fordi det forelå myndighetsmisbruk i form av utenforliggende hensyn eller vilkårlig skjønnsutøvelse.

Et sentralt spørsmål for partene gjennom hele saksgangen i domstolene, har vært hvorvidt pbl. § 12-7 nr. 10 setter rettslige skranker for kommunens adgang til å stille rekkefølgekrav utover de begrensninger som følger av myndighetsmisbrukslæren. Borgarting lagmannsrett besvarte dette benektende, og konkluderte med at rekkefølgekravet heller ikke var ugyldig som en følge av myndighetsmisbruk.

Dette var også hovedspørsmålet i saken for Høyesterett. Etter å ha foretatt en relativt grundig tolkning av pbl. § 12-7 nr. 10, delvis lest i lys av formålsbestemmelsen § 1-1, uttalte førstvoterende at "ordlyden tilsier at det bare kan stilles krav om rekkefølgetiltak for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen", og videre at dette behovet "må oppstå eller forsterkes i en grad som berettiger et vedtak om at tiltakene utføres i en bestemt rekkefølge".

 En slik tolkning av lovbestemmelsen fant førstvoterende også en viss støtte for i bestemmelsens forarbeider og lovhistorikk. Det synes likevel å være en kontekstuell tolkning og den nære sammenhengen til regelen om utbyggingsavtalers lovlige innhold i plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd, som hadde størst betydning for førstevoterendes konklusjon. Bestemmelsen i § 17-3 tredje ledd oppstiller grenser for hvilket innhold en utbyggingsavtale kan ha, blant annet ved krav om at de tiltak utbygger etter avtalen skal besørge eller bekoste må være "nødvendige for gjennomføringen av planvedtak[et]". Førstvoterende viste til at utbygger, hvor kommunen ikke selv har til hensikt å utføre infrastrukturtiltaket, i praksis vil ha valget mellom å gjennomføre infrastrukturtiltaket som rekkefølgekravet angår eller legge utbyggingsprosjektet på is. Rekkefølgekravet har dermed nærmest funksjon som et byggeforbud. Videre vedtas rekkefølgekravet ofte i forkant av, eller parallelt med inngåelsen av en utbyggingsavtale, hvor kommunen forutsetter at utbygger påtar seg å besørge eller bekoste tiltaket. Det er derfor en sammenheng mellom bestemmelsene i § 12-7 nr. 10 og § 17-3 tredje ledd, som etter førstevoterendes syn medfører at forståelsen av nødvendighetskravet i § 17-3 tredje ledd har overføringsverdi for tolkningen av § 12-7 nr. 10. Dette ble også begrunnet i omgåelseshensyn, ettersom kommunen ellers vil kunne omgå reglene i § 17-3 tredje ledd ved å vedta rekkefølgekrav som ikke kan inkluderes i en utbyggingsavtale. Førstvoterende vurderte det dermed slik at uttalelser fra forarbeidene om innholdet i nødvendighetsvilkåret i § 17-3 tredje ledd, gir tolkningsbidrag til fastleggelsen av innholdet i § 12-7 nr. 10. Herunder vises det blant annet til Ot.prp. nr. 22 (2004-2005) s. 65-66, hvor departementet har lagt til grunn at utbyggingen "må være den direkte foranledningen til behovet for ytelsen, slik at det er en relevant og nær sammenheng mellom ytelsen og planens innhold".

På denne bakgrunn konkluderte førstvoterende med at kommunens adgang til å vedta rekkefølgebestemmelser ikke bare begrenses av læren om myndighetsmisbruk, men at § 12-7 nr. 10 inneholder visse skranker for forvaltningens adgang til å vedta slike bestemmelser i reguleringsplan;

"I tilfeller hvor kommunen ikke selv har til hensikt å utføre tiltaket, må § 12-7 nr. 10 forstås slik: Kommunen kan bare oppstille rekkefølgebestemmelser for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller for å avhjelpe ulemper denne fører til. I dette ligger at det må være en slik relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet at det er berettiget å kreve at utbyggingen gjennomføres i en bestemt rekkefølge. Det er ikke i seg selv tilstrekkelig at infrastrukturtiltaket anses formålstjenlig eller ønskelig hvis tiltaket ikke står i en slik sammenheng med det nye prosjektet. Rent fiskale hensyn kan ikke begrunne vedtak etter § 12-7 nr. 10".

Videre ble det presisert at kommunen likevel har noe rom for å se hen til øvrige forhold ved vurderingen;

 "Dette innebærer ikke at det enkelte utbyggingsprosjektet må vurderes isolert. Det må tvert om ses i sammenheng med eksisterende bebyggelse og infrastruktur i området, og det avgjørende er hvilke tiltak som samlet sett er nødvendige i nærmiljøet hvis utbyggingen gjennomføres. De såkalte «sumvirkningene» kan med andre ord tas i betraktning, slik at helheten ivaretas."

Ettersom Oslo kommune og senere Fylkesmannen (nå Statsforvalteren) i sine vedtak hadde lagt til grunn en forståelse av § 12-7 nr. 10 som ga adgang til å vedta rekkefølgebestemmelser for å ivareta mer generelle behov og målsettinger, konkluderte førstvoterende med at Fylkesmannens vedtak bygget på en uriktig lovforståelse. Lagmannsrettens dom ble derfor opphevet av Høyesterett, i tråd med ankeutvalgets beslutning.

I førstevoterendes premisser åpnes det noe opp for at kommunen kan se hen til sumvirkninger i vurderingen av nødvendigheten av et rekkefølgekrav. Men dommen oppstiller likevel en tydelig skranke for kommunens adgang til å stille rekkefølgekrav i reguleringsplan gjennom følgende forutsetninger:

  • Det stilles for det første krav om at utbyggingen må utløse eller forsterke behovet for det aktuelle tiltaket. Kommunen må derfor påvise en form for årsakssammenheng sammenheng mellom behovet for tiltaket og utbyggingen.
  • Videre oppstilles det krav om at denne sammenhengen må være så nær og relevant at det er berettiget å kreve at utbyggingen gjennomføres i en bestemt rekkefølge. Dette medfører at kommunen ikke kan vise til et hvilket som helst behov i sin begrunnelse. Behovet for det aktuelle tiltaket som er utløst eller forsterket av utbyggingen, må trolig være av en viss styrke, eller en slik karakter at det kan rettferdiggjøre at utbygger ikke får påbegynne utbyggingen før rekkefølgekravet er sikret eller opparbeidet.

Det er også verdt å merke seg at førstvoterende her tilsynelatende konstruerte et skille mellom de tilfeller hvor kommunen har og ikke har til hensikt å utføre tiltaket selv. Det er kun ved de sistnevnte tilfellene det stilles krav til en slik konkret sammenheng mellom tiltaket og utbyggers utbyggingsprosjekt. Selv om det nok sjeldent vil være særlig tvil om kommunen selv har til hensikt å gjennomføre det aktuelle tiltaket, kan dette skillet trolig medføre at det vil oppstå nye grensetilfeller ved vurderingen av gyldigheten av rekkefølgekrav. Et praktisk eksempel, som etter vårt syn må omfattes av de nevnte begrensningene selv om det ikke direkte omfattes av ordlyden i førstevoterendes uttalelser, er de tilfeller hvor kommunen selv har til hensikt å faktisk utføre tiltaket, men vil sikre tiltaket gjennom økonomiske bidrag fra utbygger gjennom en utbyggingsavtale. De samme hensyn gjør seg gjeldende uavhengig av om utbygger må besørge eller bekoste rekkefølgekravet.

Mindretallet var på sin side ikke enige i at forståelsen av § 17-3 tredje ledd har en slik relevans for tolkningen av § 12-7 nr. 10 som flertallet la til grunn, og uttrykte at en omgåelse av reglene i § 17-3 tredje ledd uansett vil være myndighetsmisbruk i form av utenforliggende hensyn. Mindretallet mente riktignok at det må stilles et krav om en saklig sammenheng mellom utbygging og rekkefølgekrav, men la videre til grunn at domstolen ikke kan etterprøve et vedtak om rekkefølgekrav utover det som følger av myndighetsmisbrukslæren. Til forskjell fra flertallet, fant mindretallet at Fylkesmannen ved sitt vedtak hadde lagt til grunn en korrekt lovforståelse. De konkluderte også med at det ikke kunne konstateres myndighetsmisbruk. Etter mindretallets syn var derfor vedtaket gyldig.

Til tross for at avgjørelsen er avsagt under skarp dissens, er det grunn til å håpe og tro at dommen vil bidra til å sikre forutberegnelighet og bedre rettsikkerhet for utbyggere i fremtidige reguleringsprosesser med kommuner.