Høring om ny modell for finansiering av offentlig infrastruktur og utbyggingsavtaler

Norwegian

Newsletter

Published 16 September 2021
News image

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har nylig fremmet forslag om en rekke endringer i plan- og bygningsloven. De mest interessante og praktisk viktige endringene som foreslås, synes å være innføring av en ny modell som virkemiddel for privat finansiering av offentlig infrastruktur, kalt områdemodellen, og justeringer og presiseringer i lovens bestemmelser om utbyggingsavtaler. I det videre redegjør vi for noen hovedpunkter fra departementets høringsnotat om disse endringsforslagene.

Av Anja Storm-Johannessen

Områdemodellen

Departementet har fremmet et forslag om å lovfeste en mulighet for kommunene til å regulere infrastrukturbehov og fordelingen av kostnader til nødvendig infrastruktur for større geografiske områder i arealplaner. De nye bestemmelsene om dette inntas i plan og bygningsloven § 11-8 a flg. Den nye modellen kalles områdemodellen, og går ut på at kommunene ved bruk av en ny type hensynssone kan gi bestemmelser som både angir nødvendig infrastruktur for utbygging i hensynssonen, og hvordan kostnadene til denne infrastrukturen skal fordeles på grunneiendommene som omfattes av hensynsonen. Slike hensynssoner kan fastsettes både i kommuneplan og i reguleringsplan, men det er først når slike bestemmelser fastsettes i reguleringsplan at modellen vil innebære en betalingsforpliktelse for den enkelte grunneier.

Den enkelte grunneiers betalingsplikt inntrer imidlertid først når grunneier tar initiativ til å bygge ut sin egen eiendom og søker om rammetillatelse. Når grunneier har dekket sin betalingsforpliktelse, vil kommunen som hovedregel gi grunneieren rammetillatelse.

Etter dagens rettstilstand finnes det ingen tilsvarende regler og situasjonen er derfor ofte slik at rekkefølgekrav i reguleringsplanen, som stiller krav til etablering av infrastruktur i en fastsatt rekkefølge, vil være til hinder for utbygging inntil rekkefølgekravet er oppfylt eller sikret. Hvis grunneier eller en utbygger vil bygge ut eiendommen uten å oppfylle rekkefølgekravene, fordrer dette dispensasjon etter plan og bygningsloven § 19-2 fra rekkefølgekravet eller at det inngås en utbyggingsavtale som regulerer dette nærmere.

Kommunen skal ved innføring av den nye modellen fremdeles kunne stille rekkefølgekrav, men etter den foreslåtte områdemodellen skal rekkefølgekrav som hovedregel anses oppfylt for en eiendom ved betaling av den fastsatte betalingsforpliktelsen for eiendommen. Når grunneier har betalt sitt bidrag, vil rekkefølgekravet ikke lenger være til hindre for utbygging av den aktuelle eiendommen, og rammetillatelse vil derfor ikke kunne nektes på slikt grunnlag. En slik løsning er ment å innebære at det ikke vil være behov for dispensasjon for rekkefølgekrav som er fastsatt i hensynssonen for områdemodellen.

Departementet mener at en slik modell vil tilrettelegge for at utbygging kan skje raskere, med en jevnere byrdefordeling mellom grunneierne, og en større grad av forutsigbarhet ved at betalingsforpliktelsene for den enkelte eiendom synliggjøres på et tidlig tidspunkt. Til forskjell fra dagens løsning vil heller ikke forpliktelsen opphøre selv om den konkrete infrastrukturen allerede er opparbeidet. Dette for å minske risikoen for gratispassasjerer ved at en grunneier/utbygger skal velge å sitte på gjerde frem til infrastrukturtiltaket er etablert, og dermed slippe å bidra med kostnadsdekning til tiltaket.

Kommunens adgang til å fastsette kostnadsbidrag i arealplanen er imidlertid ikke ubegrenset. Departementet har derfor foreslått to rettslige begrensninger for kommunens kompetanse i plan- og bygningsloven § 11-8 b:

  • For det første kan en betalingsforpliktelse for den enkelte eiendom "bare gjelde infrastruktur som vil bli belastet av eiendommen", jf. bokstav a. I dette ligger et krav om en sammenheng mellom behovet for infrastrukturen og utnyttelse av den enkelte grunneiendom. I høringsnotatet er det presisert at en slik sammenheng forutsetter at det private bidraget gjelder formål og behov knyttet til det arealformål eiendommen er regulert til, og at den aktuelle sammenhengen er så nær og relevant at infrastrukturen i praksis vil benyttes av brukerne av eiendommen.
  • For det andre kan ikke "fordelingen på hver eiendom overstige den belastningen infrastrukturen får som følge av tiltaket på den enkelte eiendom", jf. bokstav b. I dette ligger et krav om forholdsmessighet, hvor det bidragets størrelse må stå i forhold til den andelen av belastning den enkelte eiendom representerer.

I forslaget er det imidlertid ikke nærmere regulert når, eller i hvilke situasjoner, kommunen skal benytte seg av områdemodellen. I høringsnotatet vises det mer generelt til at det er opp til kommunen å benytte modellen der de selv anser seg tjent med dette. Det vises til at det vil kunne være fornuftig å benytte modellen i situasjoner hvor det er behov for å se større områder i sammenheng, og å sikre et helhetlig grep ved utviklingen av området. For en del andre tilfeller anser departementet det som mer hensiktsmessig å benytte seg av utbyggingsavtaler. Dette vil for eksempel være tilfellet for områder som allerede er regulert, eller hvor det skal reguleres til en enkelt eller færre utbygginger. Derfor foreslår departementet at man beholder den eksisterende modellen med utbyggingsavtaler ved siden av innføring av områdemodellen. På bakgrunn av et bredt ønske i bransjen og usikkerhet om innholdet i reglene i plan og bygningslovens kapittel 17 om utbyggingsavtaler, er det imidlertid foreslått en rekke presiseringer og justeringer også av disse reglene.

Utbyggingsavtaler

Departementet foreslår å beholde utbyggingsavtalen som et alternativt virkemiddel for de tilfeller hvor kommunen ikke har vedtatt en områdemodell. I forslaget er det inntatt en ny bestemmelse i § 17-2 hvor det fremgår at det ikke kan "inngås utbyggingsavtale for grunneiendommer der det er fastsatt en betalingsforpliktelse i hensynssone". Dette medfører at en vedtakelse av bestemmelser om betalingsforpliktelser for en eiendom i en arealplan utelukker muligheten for å inngå en utbyggingsavtale for denne eiendommen. Hensikten bak denne innskrenkningen er blant annet å hindre at kommunen blander sammen de ulike virkemidlene. 

For øvrig foreslås det også noen endringer av vilkårene for utbyggingsavtalenes innhold, det vil si bestemmelsene som regulerer hva en utbyggingsavtale lovlig kan inneholde. Denne bestemmelsen er i forslaget flyttet til § 17-4 tredje ledd, og det foreslås inntatt et krav om at den infrastrukturen utbygger skal besørge eller bekoste helt eller delvis "skal direkte tjene eiendommen som bebygges". Vilkåret er ment som en presisering av det gjeldende vilkåret om nødvendighet i plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd. Bestemmelsen oppstiller et strengt krav til sammenhengen mellom infrastrukturtiltaket og utbyggingseiendommen. Kravet om at infrastrukturen "direkte [må] tjene eiendommen" er ment å være noe strengere enn det tilsvarende kravet til sammenheng for områdemodellen som er omtalt over.

Utbyggers bidrag etter utbyggingsavtalen kan heller ikke "overstige den belastningen infrastrukturen får som følge av utbyggingen på eiendommen". Dette vilkåret er ment som en omformulering og forenkling av kravet om forholdsmessighet i någjeldende § 17-3 tredje ledd siste punktum, og innebærer at grunneiers bidrag til infrastruktur etter avtalen må tilpasses de øvrige brukernes belastning på den aktuelle infrastrukturen.

I høringsnotatet presiserer departementet også at bestemmelsene om rammene for de private forpliktelser utbygger kan forpliktes til i en utbyggingsavtale er rettsanvendelsesskjønn som domstolen kan prøve fullt ut kan overprøve. Bakgrunnen for dette er at styrkeforholdet mellom kommunen og utbygger ofte vil være skjevt, og at utbyggingsavtalene ikke kan påklages. Domstolskontrollen er dermed sentral for å ivareta grunneiers rettssikkerhet.

Høringsfristen er 1. november 2021. Høringsnotatet kan leses i fulltekst her.